0004 Repertorio

CONSIGLIO DI STATO; Sezione III; 13 maggio 2015 n. 2401

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – INCOMPATIBILITÀ – PRESUPPOSTI

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – QUALIFICAZIONE

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – ACCERTAMENTI AD OPERA DELLO STATO MEMBRO – DISCREZIONALITÀ – ESCLUSIONE

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – PROCEDURA DI CONTROLLO – COMMISSIONE EUROPEA E GIUDICE NAZIONALE – COMPETENZA – CRITERIO DI RIPARTO – EFFETTI

ATTO AMMINISTRATIVO – MOTIVAZIONE – IN GENERE – OBBLIGO PER L’AUTORITÀ EMANANTE – QUANDO NON PUÒ DIRSI VIOLATO – PRESUPPOSTI

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – ILLEGITTIMAMENTE FRUITI DA IMPRESA NAZIONALE – RISCHIO PER ESSA – OBBLIGO DI RESTITUZIONE

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – ILLEGITTIMAMENTE FRUITI DA IMPRESA NAZIONALE – RECUPERO – OBBLIGO INCOMBENTE SULLO STATO MEMBRO – EFFETTIVO E IMMEDIATO – ECCEZIONI – ESCLUSIONE

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – FRUITI DA IMPRESA NAZIONALE – LEGITTIMITÀ – PROVA – INCOMBE SULL’IMPRESA NAZIONALE BENEFICIARIA

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – ILLEGITTIMAMENTE FRUITI DA IMPRESA NAZIONALE – RIMBORSO – OBBLIGO – INTERVENTO CONTRARIO DEL GIUDICE NAZIONALE – ESCLUSIONE – RATIO – PREVALENZA DEL DIRITTO COMUNITARIO SU QUELLO NAZIONALE

UNIONE EUROPEA – SISTEMA GIURISDIZIONALE – PREVALENZA DEL DIRITTO EUROPEO SU QUELLO NAZIONALE – CONSEGUENZE

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – ILLEGITTIMAMENTE FRUITI DA IMPRESA NAZIONALE – RECUPERO – TERMINE PRESCRIZIONALE – DISCIPLINA COMUNITARIA – SI IMPONE A QUELLA NAZIONALE

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – ILLEGITTIMAMENTE FRUITI DA IMPRESA NAZIONALE – RECUPERO – LEGITTIMO AFFIDAMENTO DEI BENEFICIARI – RICHIAMO DA PARE DELLO STATO MEMBRO – IRRILEVANZA – RATIO

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – ILLEGITTIMAMENTE FRUITI DA IMPRESA NAZIONALE – RECUPERO – INTERVENTO DEL GIUDICE NAZIONALE – INAMMISSIBILITÀ

UNIONE EUROPEA – CONCORRENZA – AIUTI DI STATO – ILLEGITTIMAMENTE FRUITI DA IMPRESA NAZIONALE – RECUPERO DISPOSTO DALL’AUTORITÀ NAZIONALE – CONTRASTO CON IL FRUITORE DEGLI AIUTI – GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA ESCLUSIVA

Ai sensi dell’art. 107 prg. 1, T.F.U.E., e salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli stessi in qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsifichino o minaccino di falsificare la concorrenza.

Affinché la misura nazionale possa essere qualificata come aiuto di Stato ex art. 107 prg. 1, T.F.U.E. deve trattarsi di un intervento effettuato mediante risorse pubbliche, la misura deve essere idonea ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza per il rafforzamento della impresa beneficiaria a danno dei concorrenti che sopportano i costi evitati dalla prima; le misure attuate devono essere caratterizzate da selettività e, cioè, non rappresentare strumenti di politica economica generale per lo sviluppo del sistema, bensì integrare misure specifiche, essenzialmente rivolte a favorire determinati settori ed aree geografiche collocando le imprese esistenti in posizione di vantaggio rispetto ad altre che si trovino in una situazione analoga sul piano giuridico e fattuale; in sostanza incidenti sulle relazioni tra gli Stati membri sono gli aiuti concessi da un ordinamento interno ed idonei a rafforzare la posizione di una impresa rispetto ad altre concorrenti nell’ambito dei rispettivi scambi, senza l’obbligo di dimostrare che dette misure palesino una ripercussione effettiva sugli scambi stessi, né creino una altrettanta effettiva distorsione della concorrenza.

Gli accertamenti cui è tenuto lo Stato membro, al fine di verificare se l’attività svolta dall’impresa sia inidonea a falsare la concorrenza non incidendo sugli scambi comunitari, non hanno alcun contenuto discrezionale, nulla potendo disporre sugli assetti pubblici coinvolti, ma carattere meramente conoscitivo o esecutivo essendo tesi esclusivamente ad acclarare in fatto, per conto della stessa Commissione europea, se le imprese presentino o meno quelle caratteristiche cui la disciplina comunitaria e la Commissione europea ricollegano gli effetti derivanti dalla applicazione dell’art. 107 prg., T.F.U.E..

Ai sensi dell’art. 108, T.F.U.E. gravita sulla Commissione europea la procedura di controllo sugli aiuti di Stato, siano essi “esistenti”, (concessi prima dell’entrata in vigore del Trattato), sia “nuovi”, i cui progetti devono essere costantemente notificati alla Commissione e rimangono sospesi nella erogazione fino a che non vengano autorizzati con apposita decisione positiva; al giudice nazionale è data infatti la possibilità d’interpretare la nozione di aiuto solo sotto il profilo della verifica fattuale delle condizioni esonerative dello stesso, ovvero chiedendo l’intervento chiarificatore della Corte di Giustizia con lo strumento del rinvio pregiudiziale ex art. 267, T.F.U.E. in modo da consentire un’applicazione che contribuisca all’attuazione del diritto comunitario, essendogli comunque preclusa la valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato comune in base ai criteri enunciati dall’art.107 (ex 87), trattandosi di compito che spetta in via esclusiva solo alla Commissione europea sotto il controllo del giudice comunitario; pertanto il potere-dovere del giudice nazionale di conformarsi al diritto comunitario, concepito quest’ultimo come un unicum con il diritto interno, ma su quest’ultimo automaticamente prevalente, comporta la disapplicazione, di propria iniziativa non solo delle regole processuali del diritto interno, ma anche di ogni altra disposizione interna, quand’anche di rango legislativo, che impedisca il recupero dell’aiuto di Stato dichiarato illegittimo, rendendo inoperanti, in nome del principio di effettività ed immediatezza del recupero, addirittura lo stesso giudicato interno ex art.2909 c.c., la certezza dei rapporti giuridici, gli spazi temporali del recupero (prescrizione), l’incolpevole affidamento del beneficiario dell’aiuto ed ancor più in generale, possibili profili di legittimità costituzionale delle norme interne; infatti, secondo la Corte di giustizia, è possibile avvalersi delle norme nazionali al fine di disciplinare le azioni di recupero solo nella misura necessaria per l’attuazione del diritto comunitario, ma l’applicazione delle norme nazionali non deve menomare la portata e l’efficacia del diritto comunitario, come avverrebbe in particolare se tale applicazione della norma interna rendesse praticamente impossibile il recupero delle somme irregolarmente versate.

L’impresa nazionale, che ha goduto di un beneficio pubblico derivante da una disposizione normativa interna allo Stato membro, non approvata preventivamente dalla Commissione europea (aiuto non notificato), assume il rischio che questa possa poi successivamente dichiarare incompatibile l’aiuto statale e richiedere allo Stato membro il suo recupero, dovendosi escludere in radice il legittimo affidamento del beneficiario, essendo l’obbligo di restituzione del beneficio illegittimamente goduto diretto alla ripristino dello status quo ante mediante la rimozione del vantaggio indebitamente goduto dal beneficiario rispetto ai suoi concorrenti.

Lo Stato membro, destinatario di una decisione della Commissione europea che gli ha imposto di recuperare aiuti illegittimi, è tenuto, ai sensi dell’art. 249 comma 4, Trattato CE ad adottare ogni misura idonea ad assicurare l’esecuzione della decisione; si tratta di un obbligo di risultato e il recupero non deve essere solo effettivo, ma immediato, né potrebbero addursi impossibilità impreviste o imprevedibili di recupero, tali non essendo né le difficoltà giuridiche, ed in specie procedurali e conseguenti a provvedimenti cautelari o giudiziari anche passati in giudicato, né pratiche, né politiche; inoltre il concetto d’impossibilità assoluta è stato costantemente interpretato in maniera restrittiva dalle Corti comunitarie ed è stato escluso che l’impossibilità possa essere rinvenuta nella normativa nazionale sulla prescrizione o su qualsiasi altra normativa interna tale da rendere difficoltoso o impossibile il recupero.

L’onere della prova, con la quale dimostrare la liceità dell’aiuto concesso, non può gravare che sulle imprese beneficiarie atteso che la regola del diritto europeo è nel senso che chi ha usufruito di un aiuto deve collaborare con l’autorità amministrativa per consentire la verifica della legittimità di tale fruizione, in specie quando l’aiuto non è stato previamente notificato, regola che non ha alcun effetto derogatorio rispetto al codice civile ed è conforme alla regola interna, costantemente applicata dal giudice nazionale, secondo la quale è onere del datore di lavoro, che intende usufruire della riduzione contributiva in forza di una legge speciale che riconosca lo sgravio contributivo, a dovere provare i fatti costitutivi del proprio diritto.

L’obbligo, per l’Autorità emanante, di motivare il provvedimento amministrativo non può ritenersi violato qualora, anche a prescindere dal tenore letterale dell’atto finale, i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni e l’iter motivazionale posti a sostegno della determinazione assunta; ed invero tale obbligo di motivazione va inquadrato, senza formalismi, nel contesto complessivo del procedimento nell’ambito del quale si devono collocare, logicamente e giuridicamente, tutti i presupposti istruttori che hanno presidiato l’attività procedimentale in un rapporto di causa-effetto.

L’obbligatorietà del recupero, da parte dello Stato membro, dell’aiuto illegittimamente concesso ad una impresa nazionale non consente al giudice nazionale alcuna diversa valutazione al punto che nemmeno il giudicato di diritto interno (ex 2909 c.c.) può impedire il recupero privando la pronunzia giurisdizionale di quel carattere di immutabilità nel tempo che la caratterizzava, considerato che la conformazione del diritto interno al diritto comunitario deve trovare attuazione anche con riguardo alle regole, processuali o procedimentali (quali ad esempio quelle poste della l. 7 agosto 1990 n. 241) che di tale diritto comunitario possono impedire una piena applicazione; conseguentemente l’unica chiave interpretativa della normativa di diritto interno, anche con riferimento a profili di legittimità costituzionale delle norme nazionali, ruota attorno alla prevalenza del diritto comunitario sulla norma nazionale e sul fine precipuo di garantire l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione di recupero per realizzare la certezza delle norme comunitarie che permettono una interpretazione conforme in tutti gli Stati membri.

In coerenza con il principio di supremazia del diritto comunitario, riconosciuto da tutti gli Stati membri con conseguente perdita della propria sovranità legislativa a favore delle istituzioni comunitarie, le sentenze della Corte di giustizia hanno effetti vincolanti per i giudici nazionali chiamati a pronunziarsi sulle singole fattispecie recando norme integrative dell’ordinamento comunitario.

Ai sensi dell’art. 15, Regolamento CE n. 659 del 1999 i poteri della Commissione europea, finalizzati al recupero di aiuti di Stato, sono soggetti a un periodo limite di dieci anni decorrenti dal giorno in cui l’aiuto è stato concesso ai beneficiari; tale termine, stante il diritto interno, escludendo in radice l’applicabilità di disposizioni potenzialmente incompatibili, con l’effetto che la normativa nazionale sulla prescrizione va comunque applicata per contrasto con il principio di effettività proprio del diritto comunitario, qualora impedisca il recupero di un aiuto di Stato dichiarato incompatibile con decisione della Commissione europea divenuta definitiva.

Uno Stato membro, le cui autorità abbiano concesso un aiuto in violazione delle norme procedurali di cui all’art. 88 CE, non può invocare il legittimo affidamento dei beneficiari per sottrarsi all’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini dell’esecuzione di una decisione della Commissione europea con cui quest’ultima ordina la ripetizione dell’aiuto atteso che ammettere tale possibilità significherebbe privare di effetto tutte le norme di cui agli artt. 87 CE e 88 CE, in quanto le autorità nazionali potrebbero far valere in tal modo il proprio illegittimo comportamento, al fine di vanificare l’efficacia delle decisioni emanate dalla Commissione europea.

Il giudice nazionale non è competente a sindacare nel merito la compatibilità dell’aiuto di Stato con il diritto comunitario, atteso che la valutazione è riservata alla Commissione e poi alla Corte di giustizia, con la conseguenza che in questi casi lo Stato membro non ha di norma la possibilità di operare una valutazione difforme da quella operata in sede comunitaria poiché l’interesse da bilanciare con le aspettative delle imprese destinatarie degli aiuti ha carattere sovranazionale e riguarda l’attuazione di vincoli di matrice comunitaria.

L’art. 49, l. 24 dicembre 2012, n. 234, imponendo la devoluzione in via esclusiva al giudice amministrativo delle controversie in esecuzione di una decisione di recupero di aiuti ricevuti in contrasto con le regole comunitarie, ha confermato il ruolo neutrale del giudice amministrativo di supremo garante del pubblico potere in una materia ove gli interessi della collettività, orientati al recupero di somme illegittimamente erogate, appaiono prioritari e tutelabili soltanto con l’esercizio di speciali poteri valutativi, costituzionalmente allo stesso riservati.

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